Abstrakt
Zasada incompatibilitas jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego. Wniosek taki, wynikający z analizy orzecznictwa TK, ma podstawowe znaczenie dla kształtu tej instytucji i stanowi punkt wyjścia do dalszych nad nią rozważań. O konieczności i zasadności istnienia w systemie prawnym zakazów łączenia świadczy fakt, iż w żadnym z zapadłych orzeczeń Trybunał nie kwestionował ich racjonalności, natomiast często podkreślał znaczenie omawianej zasady dla funkcjonowania państwa prawnego, wskazując na jej ratio legis. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii konieczności występowania incompatibilitas w porządku prawnym należy uznać za jednolite i nie podlegające dyskusji, jeśli zaś chodzi o problemy szczegółowe, znajduje się ono w fazie rozwoju.
Pierwsza kwestia, która wymaga podkreślenia, dotyczy rozważań terminologicznych. Trybunał przez niepołączalność rozumie zakaz łączenia funkcji publicznej z określoną przez prawo działalnością oraz zakaz łączenia dwóch funkcji publicznych. Odrzucił wąskie znaczenie tego terminu, sprowadzające się tvlko do zakazu łączenia dwóch funkcji publicznych. Nie przyjął również bardzo szerokiej definicji, zaproponowanej przez niektórych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, która obok tych dwóch zakazów zawiera zakaz łączenia funkcji publicznej z członkostwem w związku zawodowym albo z członkostwem w partii.
Ważnym zagadnieniem poruszonym w orzecznictwie jest stosowanie przepisów odsyłających w konstrukcji zakazu oraz sankcji. Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa można zaobserwować, iż Trybunał nie kwestionował zastosowania instrumentu odesłania w konstrukcji zarówno normy sankcjonowanej, jak i sankcjonującej. Metoda ta została przyjęta raczej przez większość doktryny prawa konstytucyjnego, aczkolwiek należy wspomnieć, iż miała ona również przeciwników - nawet w samym składzie orzekającym. Chociaż orzecznictwo w kwestii posługiwania się formą odesłania w budowie incompatibilitas nie jest bogate, to jednak nie jest pozbawione doniosłości. W tym przypadku można już mówić o pewnej stabilizacji linii orzeczniczej. Rozwojowy charakter, jak się wydaje, mają poglądy TK na zagadnienie stosowania analogii w procesie wykładni. Rozważania nad zastosowaniem analogii miały charakter raczej marginalny (K 7/99). Ograniczały się do wskazania organom stosującym prawo możliwości jej zastosowania w procesie wykładni. Brak prawem przewidzianej sankcji, albo niemożliwość jej ustalenia w drodze analogii, nie zwalnia osoby związanej niepołączalnością z obowiązku porządkowania się zakazowi, gdyż, jak wskazuje TK, obok prawnych gwarancji istnieją równolegle pozaprawne gwarancje przestrzegania prawa.
Na uwagę zasługuje również rozstrzygnięcie kolizji między incompatiblitas a zasadą kadencyjności organu przedstawicielskiego. Na podstawie zapadłych orzeczeń, trudno jest autorytatywnie ustalić dopuszczalność wprowadzenia w życie niepołączalności w czasie kadencji organu przedstawicielskiego. Wydaje się, że ograniczenie tego rodzaju może zostać wprowadzone w życie w każdym czasie wtedy, gdy naruszenie zakazu nie jest zagrożone sankcją wygaśnięcia mandatu. w innych przypadkach nie można wypowiedzieć tak jednoznacznego sądu.
Incompatibilitas oddziałuje na konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż zakazy łączenia nie naruszając zasady równości i jej pochodnych, np. równego dostępu do służby publicznej, ograniczają zaś konstytucyjne wolności pracy i prowadzenia działalności gospodarczej. Te ograniczenia, w opinii Trybunału, są konieczne i nie sprzeciwiają się idei demokratycznego państwa prawnego.
The principle of incompatibilitas is one of the pillars of a democratic state of law. Such a conclusion, resulting from an analysis of the CT’s case-law, is fundamental to the shape of this institution and is the starting point for further consideration of it. The necessity and legitimacy of the existence of combination prohibitions in the legal system is evidenced by the fact that in none of the judgements passed so far has questioned their rationality; instead, the Court has often emphasised the importance of the principle in question for the functioning of the rule of law, pointing to its ratio legis. The Constitutional Court's position on the necessity of incompatibilitas in the legal order should be considered as uniform and non-negotiable, while as far as specific problems are concerned, it is in the process of development.
The first point that needs to be emphasised concerns terminological considerations. The Court construes the incompatibility as the prohibition on combining a public function with an activity defined by law and the prohibition on combining two public functions. It rejected the narrow meaning of the term, amounting only to a ban on combining two public functions. Nor has it adopted the very broad definition proposed by some constitutional law academics, which includes, in addition to these two prohibitions, a prohibition on combining public office with either trade union membership or party membership.
An important issue raised in the case-law is the use of cross-reference provisions in the construction of prohibitions and sanctions. On the basis of the current case-law, it can be observed that the Court has not questioned the use of the instrument of referral in the construction of both the sanctioned and the sanctioning norm. Rather, this method has been adopted by the majority of the doctrine of constitutional law, although it should be mentioned that it has also had opponents - even within the panel itself. Although the case-law relating to the use of the form of reference in the construction of incompatibilitas is not rich, it is not without significance. In this case, one can already speak of a certain stabilisation of the jurisprudential line. Developmental in nature, it seems, are the views of the CT on the issue of the use of analogy in the interpretation process. The consideration of the use of analogy was rather marginal (K 7/99). They were limited to indicating to the bodies applying the law its applicability in the interpretation process. The absence of a legally prescribed sanction, or the impossibility of establishing one by analogy, does not relieve a person bound by incompatibility from the obligation to order the prohibition, since, as the CT points out, there are parallel extra-legal guarantees of compliance with the law in addition to legal guarantees.
Also noteworthy is the resolution of the conflict between incompatiblitas and the principle of tenure of the representative body. It is difficult to authoritatively establish, on the basis of past rulings, the permissibility of implementing non-combination during the term of office of a representative body. It would appear that a restriction of this kind can be implemented at any time if a breach of the prohibition is not sanctioned by the expiry of the mandate. In other cases, such a clear judgement cannot be pronounced.
Incompatibilitas affects constitutionally guaranteed rights and freedoms. The Constitutional Court is of the opinion that combination prohibitions do not violate the principle of equality and its derivatives, e.g. equal access to public service, but instead restrict the constitutional freedoms to work and conduct business. These restrictions, in the Court's view, are necessary and do not oppose the idea of a democratic state of law.
