Ochrona środowiska na terenach dużych aglomeracji miejskich w świetle zmian samorządowych - na przykładzie aglomeracji stołecznej

Abstrakt

Analiza dokonanych w 1990 r. zmian samorządowych w kontekście zmian związanych z ochroną środowiska pozwala na przedstawienie kilku uwag. Zasadnicza z nich sprowadza się do stwierdzenia ograniczenia roli gminy w kształtowaniu ekopolityki i sprawowaniu ochrony środowiska na swoim terenie. Wprawdzie w art. 7 pkt 1 ustawy samorządowej ustawodawca wylicza zadania własne gmin z tej dziedziny, ale dopiero przepisy materialnego prawa administracyjnego decydują de facto o tym, o których z nich gmina może decydować samodzielnie. Te zaś w sposób wyraźny przyznają większość kompetencji z zakresu ekologii rejonom i wojewodom. Zatem za pozytywne należy uznać jasne określenie przez ustawodawcę zadań własnych gminy w omawianej dziedzinie, słabą stroną poczynionych zmian jest brak podbudowy owych zadań odpowiednimi kompetencjami.

W przypadku dużych aglomeracji, zwłaszcza takiej jak warszawska, sprawę jeszcze bardziej komplikuje fakt odrębnego ustroju stolicy. Niestety ani ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ani jej Tymczasowy Statut nie ułatwiają rozstrzygnięć dotyczących podziału zadań i kompetencji między gminami-dzielnicami a Związkiem w sprawach ogólnomiejskich z zakresu ekologii. Potraktowanie przez ustawodawcę w sposób jednakowy, ze względu na zadania i kompetencje, gmin małych oraz dużych gmin wielkomiejskich (często nawet kilkusettysięcznych) jest powodem, że zarówno w jednych jak i w drugich, z różnych przyczyn, nie są realizowane zadania z zakresu ochrony środowiska (np. kontrola pomiarów, ochrona komponentów itp.). Różni jednak gminy przyczyna niewykonywania tych czynności. W przypadku gmin małych sprowadza się ona do braku posiadania odpowiedniego zaplecza organizacyjno-technicznego oraz wyspecjalizowanej kadry, przez co w realizacji tychże zadań są one uzależnione od operatywności administracji wojewódzkiej. W kontekście dużych gmin wielkomiejskich ograniczenia te nie występują. Są one bowiem przygotowane pod względem merytorycznym (techniczno-organizacyjnym) do ich wykonywania.

Z tych też powodów opowiadam się, w przypadku nowelizacji ustawy samorządowej i kompetencyjnej za odejściem od jednakowego traktowania gmin bez względu na ich wielkość. W przypadku zachowania dotychczasowego modelu samorządu można byłoby rozważyć odrębne potraktowanie przez ustawodawcę gmin małych oraz gmin wielkomiejskich, przekazując tym ostatnim większość z dotychczasowych uprawnień rejonów i wojewodów.

Autor uważa, że tego typu rozwiązaniom w przypadku Warszawy mogą być pomocne proponowane zmiany ustroju i podziału administracyjnego stolicy. Jeden z projektów zmian zakłada utworzenie Warszawskiego Zespołu Metropolitarnego, którego centrum stanowić ma gmina stołeczna (zbliżona obszarem do stolicy z okresu międzywojennego) charakteryzująca się wysoko zurbanizowaną strukturą i specyficznymi dla niej problemami ekologicznymi oraz z 10 gmin peryferyjnych, których ekoproblemy są inne od śródmiejskich.

An analysis of the local government changes made in 1990 in the context of environmental protection changes allows several comments to be made. The main one can be reduced to the statement that the role of the municipality in shaping ecopolitics and exercising environmental protection within its area is limited. Although in Article 7(1) of the Local Government Act, the legislator enumerates the own tasks of the municipalities in this area, it is only the provisions of the substantive administrative law that de facto decide it regards to which of these the municipality may make decisions on its own. These, in turn, explicitly allocate the majority of ecological competences to the regions and voivodes. Thus, it should be deemed positive that the legislator has clearly defined the own tasks of the municipality in this area; the weak point of the changes made is the lack of a foundation for these tasks with the relevant competences.

In the case of large conurbations, especially one like Warsaw, the matter is further complicated by the fact that the capital city operates within a separate regime. Unfortunately, neither the Act on the Regime of the Capital City of Warsaw nor its Interim Statute facilitate the resolution of the division of tasks and competencies between the municipalities-districts and the Association in city-wide ecological matters. The equal treatment, in terms of tasks and competences, of small municipalities and large metropolitan municipalities (often with even several hundred thousand inhabitants) by the legislator is the reason why environmental protection tasks (e.g. measurement control, component protection, etc.) are not implemented in both these cases. The municipalities experience different causes indicating why these activities are not performed, however. In the case of small municipalities, the causes can be reduced to the lack of adequate organisational and technical facilities and specialised staff, which makes them dependent on the efficiency of the provincial administration to carry out these tasks. These limitations are absent in the context of large metropolitan municipalities. This is because such units are substantively (technically and organisationally) prepared to undertake such tasks.

For these reasons I advocate a move away from the equal treatment of municipalities regardless of their size, in the case of amendments to the Local Government and Competence Act. If the current model of local government is maintained, consideration could be given to the separate treatment of small and metropolitan municipalities by the legislator, transferring most of the existing powers of regions and voivodes to the latter.

The author believes that the proposed changes to the system and administrative division of the capital city may be helpful in the case of Warsaw. One of the proposed changes assumes the creation of a Warsaw Metropolitan Unit, the heart of which will be the capital city municipality (with an area similar to that of the interbellum capital city), characterised by a highly urbanised structure and its specific ecological problems, as well as 10 peripheral municipalities, the eco-problems of which are different than those of the city centre.